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袁正:境外城市流动商贩管理经验

2016-08-22 15:56:55来源:爱思想

一、我国流动商贩的存在性 

“引车卖浆,贩夫走卒”在我国自古有之。改革开放后,大批农村剩余劳动力和城市失业人口选择经营门槛和成本较低的流动摊点来维持生计。流动商贩往往作为社会弱势群体,存在于城市之中。城管与流动商贩之间的冲突每每牵动社会的敏感神经。 

一份对石家庄市流动商贩的调查显示,流动商贩中农民占31.9%,下岗工人占23.9%,待业者占20.5%,学生占10.1%;月收入在500元以下的流动商贩占11.35%500-800元的占15.03%800-1000元的占32.21%1000-2000元的占30.98%2000元以上的占10.43%;对79.45%的流动商贩来说,摆摊收入占他们总收入的80%以上,流动摆摊是一部分弱势群体的主要收入来源。同时,调查发现91.9%的城市居民曾经光顾过流动摊贩。在受访者眼中,84.0%的人认为流动摊点给城市居民与外来人员提供生活来源与就业岗位”,81.8% 的人认为能够为城市居民生活提供便利57.0% 的人认为可以活跃城市经济等。由于成本较低且可以就近购买,中低收入的居民出于节约和方便的考虑,会更多地偏好流动摊点。 

过去较长时间内,城市管理者为了打造城市形象,对流动商贩基本上持抵制的态度。每逢城市举办重大活动,或者遇到全国文明城市评比检查(简称“国检”),市政甚至不惜下死命令对市容进行整治,有些地方甚至发生暴力执法和暴力抗法事件,城管的形象被歪曲和妖魔化。在媒体和公众眼里,城管代表的是公权力一方,而流动商贩是社会底层民众,城管和摊贩的种种冲突,不仅会破坏党和政府的形象和公信力,而且不利于社会主义和谐社会的建设。在突尼斯,由于城管和小贩的冲突引发了一场革命,这一深刻教训值得我们深思。 

二、兼顾流动商贩的生存权和城市市容 

作为一种长期存在的社会现象,城市流动商贩的存在有其合理性,主要表现在以下两个方面: 

其一,流动商贩是城市多样性的一部分,为城市居民带来便利。城市越发展,越会体现出城市的多样性。例如,上海滩的富太太需要黄包车的服务,黄包车车夫这样的底层劳动者首选价格低廉的摊贩商品,这是一个城市生态系统。据不完全统计,目前全国各城市的流动摊贩不少于3000万人,若把流动摊贩完全取缔,不但这3000万人的出路是个问题,而且,城市居民的生活也会受到影响。城市居民上班顺路带个早餐,下班顺路买点水果,摊贩为城市居民带来便捷、廉价的服务。 

其二,流动商贩享有生存权。在人权问题上,中国政府主张,生存权和发展权是首要的基本人权,也是享有其他人权的基础。流动摊贩基本上是社会底层的弱势群体,这些商贩不怕辛苦、放下面子、有时尊严还会受损(如被人撵),设摊做点小买卖作为他们的谋生手段,他们往往会这样想:“我们一不偷、二不抢,靠自己的双手赚一点辛苦钱都不行吗?要把人往绝路上逼吗?”。 

对于流动商贩的存在,一些国家的态度一般都比较宽容。泰国政府认为底层民众的生存权比市容更重要,不让他们摆摊,可能很多人就会被逼去偷去抢,会影响整个社会的安定。在美国,民众对自食其力的小摊贩一般表示尊敬,在华盛顿,一名卖卷饼的小贩因心肌梗塞猝死,当地人自发地纪念他,《华盛顿邮报》头版刊登了此事。20108月,美国俄勒冈州波特兰市蒙特诺马郡发生了柠檬水起义事件,一个生活在单亲家庭的7岁女孩茱莉想通过摆摊挣点零花钱,她刚刚卖掉15杯柠檬水,就因为没有卫生许可证被卫生检查员驱逐。此事在当地引起轩然大波,人们举行了一场声援她的“柠檬水起义”,每个参加“起义”的人在集市上摆出一个柠檬水摊位,以表抗议。政府出动大批全副武装的警察以防事态发展,最后地方最高长官打电话给母女俩道歉,事情才算了结。 

但是,凡事都具有两面性,我们必须承认城市流动商贩确实可能造成环境污染、食品卫生安全、影响市容和公共交通秩序等问题。调查显示,79.5%的城市居民认为流动摊点乱丢垃圾,影响市容环境,74.5%的人认为流动商贩在人流大的路段摆摊,加剧交通拥堵,69.0%的人担心流动摊贩出售的食品不卫生、不安全。近年来,城市居民对居住环境的关注明显提升,对流动摊贩造成的种种问题的举报也不断增多。如何对待流动摊贩将考验市政管理者的智慧,简单地、极端式地处置是不可取的,完全的放任也不符合我国国情。对于城市流动摊贩,84.1%的受访者赞成“适度管理,注重疏导”,9.5%的人主张严格管理,坚决取缔5.5%的人认为应放松管理,尽量不干预,兼顾市容和民生,主张适度管理流动摊贩的人占绝大多数。 

三、境外对流动商贩管理的一些经验 

在美国,各大城市都可以看到路边小摊,一些城市还有定期或不定期的街头集市。英国把各种摊贩视为城镇商业的一部分,有些城市还把有明显地区文化特点的摊贩加以保护。韩国街头有很多装饰得很漂亮的流动商贩,形成一种“道路文化”。在泰国曼谷,流动小贩随处可见。在新加坡,政府专门建设了小贩中心。国外城市对于流动摊贩的管理经验有很多值得借鉴和参考的地方。 

登记制 国外城市基本上都对商贩实行登记制,商贩要申请经营执照。在颁发经营许可证时,会进行资格审查,限定摆摊的时间和区域,还要就卫生、环境、交通条例、操作规范等进行培训;登记时,一般要收取一定的费用,还要按章纳税。在美国,市政当局公布指定区域的可供申请的小摊贩数量,摊位的数量和地点都经过科学规划,既不影响当地交通和市民的生活,也要有足够多的客流量。英国市政当局规划摊贩经营的地点、时间和经营范围,为申请者颁发经营许可证并收取相关的费用。在香港,摊贩只能在专营区内经营,违章或卫生不达标的摊贩将被收回经营牌照。 

固定摊贩 对流动商贩进行管理的最大困难在于其流动性。商贩面对的是一次性博弈,不诚信是理性选择。城管对流动经营的商贩监管有限。政府可以将流动商贩引导到相对固定的地点经营。美国一些重要景点和繁华街道都设有固定摊位,固定摊位一般只考虑退伍军人和残疾人士的申请。1971年起,新加坡政府以低廉的租金和良好的经营环境吸引流动商贩进驻小贩中心,小商贩局负责商贩经营牌照的发放,并监管小贩中心的公共卫生和经营秩序。在巴黎,早市上的摊贩都拥有市政发放的营业执照,经营时间和地点都是固定的。 

温和执法 国外的理念一般是尊重或同情街头小贩,不会采取强制执法。美国没有城管,警察一般采取无肢体接触驱逐法,只是要求小贩离开,绝不会没收小贩的货物和工具,对情节严重的小贩,警察也会开罚单,但罚款的额度由法官裁定。在法国,非法流动商贩只要不影响交通,警察通常以说服教育为主,告诫下不为例;如果商贩扰民或阻塞交通,有关部门会修改摆摊区域和时间,一般不会将矛头对准商贩。在泰国,政府规劝流动摊贩给行人留出一米宽的过道。比利时布鲁塞尔对无照经营的商贩多以口头劝导、警告为主。在香港,执法人员会先警告、后执法,在口头警告无效后才会采取检控行动,执法人员做出的任何检控都必须经过法庭裁定,罚款绝对不会由执法人员经手。 

合理划分城市区域,重视服务和管理。英国市政管理者把街道分为严格禁止摊贩经营的街道,允许经营的街道。韩国政府将市区划分为绝对禁止小贩区域、相对禁止区域和诱导区域。印度也将城市划分为摊贩允许经营区、限制经营区和禁止经营区。美国市政当局会帮助合法的固定摊贩做清洁工作。菲律宾马尼拉的市政部门要求摊贩经营者保持经营场所整洁、卫生,政府在摊贩集中的地点提供饮用水源,补贴可防止灰尘与昆虫的手推车制作,不定期进行食品卫生抽查。在毛里求斯,摊贩经营者会接受食品卫生方面的培训。法国市政部门请警察和消防队维持跳蚤市场的秩序,并在相关路口设立告示牌。墨西哥市政当局对商贩设立准入标准,并限定经营地点,同时监管产品的质量和食品卫生标准。 

组织临时市场 国外一些市政部门组织临时市场满足市民的生活需求。美国一些城市组织定期或不定期的街头集市或跳蚤市场;纽约在每个周末封闭曼哈顿的一两条街的一段为步行街,专门供小摊贩们摆摊。法国巴黎的跳蚤市场已有上百年的历史。瑞士政府会组织露天临时市场,如农贸市场、节日市场等。英国的跳蚤市场一般在周末营业,商贩在事先指定的街道或空旷草地上摆设摊位。 

商贩自律管理 在韩国,只要加入商贩业主协会就可以获准摆摊。印度的流动商贩成立流动商贩协会,该协会向政府争取摆放摊位的空间和合法性。协会要求摊贩约束自己的行为,在摆摊的同时,不能影响他人的正常生活和基本的公共秩序。 

四、启示与建议 

城管管理者追求城市的文明、整洁是一个目标,但不是唯一的目标。现阶段我国的国情决定了流动商贩的存在性,为了市容而忽略民生是不切实际的,正如马克思所言:“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会文化发展”,对市容整洁的权利在现阶段或许超出了我国的基本国情。国外对流动商贩的管理经验,对我国城市流动商贩的管理有很多有益的启示。 

不“一刀切”地禁止城市流动商贩。即使是美国这样的发达国家,也没有取缔街头流动商贩。流动商贩对城市生态有其合理性。当前,我国处于改革、转型和城市化过程中,彻底取缔流动商贩不符合现实国情。对流动商贩,可以采取“宽严有度、疏堵结合、因地制宜、分类管理”的态度。要禁止的不是流动商贩,而是流动商贩不守规矩的行为。从2007年开始,石家庄城管对流动商贩有条件地开禁,在方便市民和不影响市容的情况下,把城市划分为摊贩禁设区、限制区和规范区,实施分类管理。200981日起,南京市对摊贩有限度地开禁,按照不影响市容、交通和方便群众生活的原则,城市管理部门确定可以摆摊设点的地段和经营时间。调查发现,民众对摊点的“合法化”基本持肯定的态度,92.3%的网民认为这些做法值得全国推广 

实行登记制。持证营业有利于商贩加强自我管理,注重自己的声誉;也有利于城市管理者对流动商贩进行职业指导、规则培训和执行监督。调查显示,53.6%的人主张流动摊贩应持证上岗,41.3%的人赞同流动商贩应该有限定的经营范围。 

国务院法制办公室20097月公布的《个体工商户条例(征求意见稿)》指出,无固定经营场所的摊贩可以申请登记为个体工商户,登记事项不包括经营场所,这是在制度层面上欲承认流动摊贩的合法性,是理念上的进步。当然,登记只适合那些经营时间较长,经营范围固定的商贩。那些临时、偶尔摆摊的商贩,没有动力去登记,可以简化相关手续,降低登记成本。 

规划合适区域设立摊位,固定摊主。城市管理者可以将市区划为严禁摆摊区、适当摆摊区和规划摆摊区,在可以摆推区设立数量适当的摊位,供摊贩申请,这些摊位可收取适当的摊位费和垃圾处理费。每个摊位对应一户商贩,经营的时间和种类都是固定的。调查显示,74.3%的受访者认为应该实行流动摊贩划区经营,24.5%的人赞成征收相关税费。固定摊主的好处是产权相对明确,有利于商贩诚信经营,出现问题时,易于找到责任人。 

降低正规市场门槛,分流流动商贩。目前,我国城市的正规市场供给有限,租金、管理费高昂,底层的流动商贩一般无力进驻。政府可以补贴,降低进入门槛,让一些有条件的流动商贩能够进入。按照国务院关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见,各地财政要安排农产品流通体系建设资金、通过贴息和补助的方式,支持农产品批发市场、农贸市场、菜市场和社区菜店建设,对鲜活农产品市场减免租金、摊位费、管理费等费用,降低蔬菜流通环节的成本,解决农产品卖难买贵的问题。 

在适合区域和适合时间设立临时市场。固定摊位和正规市场只适合经营时间长,经营范围固定的人,而且数量有限。对于偶尔摆摊的临时贩卖者,城市管理者可以在适合区域(如社区空地、不影响交通的街角、城市广场)设立临时市场,管理部门规定这些市场开市的时间并派人维持秩序。临时市场是开放式的,无需执照,无需登记,无需费用,自由买卖。 20107月,北京丰台区卢沟桥街道设立的两处便民市场正式开业,市场免费向流动摊贩开放,营业时间为每天下午3点到晚7点,运作比较成功。 

改变执法方式。城管执法的重点不是针对流动商贩,而是打击流动商贩的不诚信和非法行为。对于社会危害小的流动商贩,应该以劝说、教育为主,让他离开禁止罢摊的区域;不听劝阻的流动商贩,多次警告无效时,根据情节处以罚款,罚款额度不由城管执法人员自由裁定,而是由法院按法律标准裁定,罚款划归财政,不能由城管部门支配或提取。城管执法人员不能和摊犯发生肢体接触,不能收缴摊贩的货物和工具,只需收集证据提交法院裁定对违法摊贩的处罚。监管者要引导流动商贩合法经营,引导他们到规划区域去摆摊,在合理的时间段摆摊。 

分类别、分区域、分时段管理流动商贩。国外的流动摊贩是分类管理的,一类是一般商贩,另一类是食品摊贩。食品摊贩要有卫生许可证和健康证明,从业者要经过卫生条例的培训,相关管理部门对食品摊贩的监管更为严格。对于修鞋、修自行车、卖水果、卖蔬菜这样的群众生活需要、社会危害小的无照摊贩,城管对他们要宽容。对大排档、烧烤之类的对环境影响较大、较为扰民的摊贩,应从严监管,危害严重的要坚决予以取缔。应当把城市和道路划分为严禁摆摊区、适当摆摊区和规划摆摊区,对在不同管制区域出现的流动商贩,城管采取不同的执法力度,这样就可把摊贩引导到规划区域。根据流动商贩经营的时间特点,进行分时段管理。济南城管的“地图式管理”是很好的例子,除164条重要道路和500多个主要场所绝对不可以摆摊设点之外,济南城管把摆摊区域的规划画成地图,例如卖西瓜地图修自行车地图卖报地图便民早餐点便民摊点群等等,市民和摊贩可以按这份地图去找买卖地点。 

依法管理 法律的作用在于让执法者和被执法者有共同的预期,可以减少冲突。例如,在美国,《纽约市行政法典》中将被禁止摆摊的街道名单列得清清楚楚,即便在允许摆摊的地方,对设摊时间、摊点与路边商店的距离、与防火栓的距离、与人行道的距离等等都有明确的规定。英国虽然没有关于摊贩治理的全国性立法,但有地方性法令,如“1982年苏格兰城市管理法案“2001年北爱尔兰街头摊贩经营法案等等。 

中国目前还没有一部关于城市管理综合执法的法律,城管执法的合法性不够,流动商贩经常不认同诚管的执法。各地城管隶属于各个城市,没有统一的省级和国家级机构,各城市对流动摊贩的价值判断不同,地方性的市容条例和行政处罚标准不一,城管的执法程序、人员素质与执法水平不一,一些城管滥用自由裁量权,因执法不公、暴力执法引致的暴力抗法和群体事件屡见不鲜。因此,我国要尽早出台全国性的城市管理条例,界定城管的管理范围、执法程序、执法手段、处罚标准等,规定城管执法人员的基本素质和录用标准。针对城市街头商贩,也要制定有关的法律,摊贩依法摆摊,城管依法监管。


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