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推进法治建设,党政主要负责人是第一责任人

2016-12-27 13:38:24来源:理论网

习近平总书记指出,全面从严治党和全面依法治国都必须紧紧抓住领导干部这个“关键少数”。近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》(以下简称《规定》)对在推进法治建设过程中如何抓住领导干部这个“关键少数”进行了规定,明确了党政主要负责人在推进法治建设中所承担的职责。《规定》的出台对协调推进全面从严治党和全面依法治国具有十分重要的意义。

党委和政府主要负责人的示范和领导作用。中国共产党实行民主集中制的组织原则,个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央。各级党委属于党的领导机关,在党委主要负责人与党员的关系方面,党委主要负责人作为党的骨干,在党的组织当中发挥关键作用,其言行对党员具有强大的示范效应。政府实行首长负责制,政府工作人员都要接受政府主要负责人的领导,政府主要负责人的言行对政府工作人员具有强大的示范效应。人民群众接触最多、最广泛的就是政府工作人员,政府工作人员的言行对人民群众具有很大的示范效应。因此,政府主要负责人对政府工作人员、并通过政府工作人员对人民群众具有强大的示范效应。党政主要负责人的法治素养高、法治思维强,就会带动党员和人民群众法治素养和法治思维的提升,法治建设就会顺利推进;否则,法治建设的推进就会比较缓慢。因此,党政主要负责人在推进法治建设中是“关键少数”。此外,《规定》明确党委主要负责人要“充分发挥党委在推进本地区法治建设中的领导核心作用,定期听取有关工作汇报,及时研究解决有关重大问题,将法治建设纳入地区发展总规划和年度工作计划,与经济社会发展同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩”;政府主要负责人要“加强对本地区法治政府建设的组织领导,制定工作规划和年度工作计划,及时研究解决法治政府建设有关重大问题,为推进法治建设提供保障、创造条件。”这就明确了党委和政府主要负责任的领导作用。将法治建设与经济社会发展置于同一高度。《规定》明确党委主要负责人要“将法治建设纳入地区发展总体规划和年度工作计划,与经济社会发展同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩”。该规定是全面建成小康社会和全面依法治国的必然要求。全面建成小康社会要求必须继续坚持促进经济社会发展,而全面依法治国要求必须高度重视法治建设。协调推进全面建成小康社会和全面依法治国,必须将法治建设和经济社会发展置于同一高度。可以说,该规定是全面推进依法治国的重要举措,将法治建设提高到了空前的高度,也引出了后面的几项配套规定,即加强对党委文件、重大决策的合法合规性审查,重视法治素养和法治能力的选人用人导向,维护司法权威,将履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容、纳入政绩考核指标体系,等等。

提高党规国法的执行力。《规定》明确党委主要负责人要“提高党内法规制度执行力”;政府主要负责人要“严格执行重大行政决策法定程序”、“依法全面履行政府职能,推进行政执法责任制落实,推动严格规范公正文明执法”等。法律的生命在于实施。无论是党内法规还是国家法律,其制定过程都是经过广泛的征求意见,集思广益而形成的,可以说凝聚了全党、全国人民的智慧,是科学的、合理的,其充分实施有利于维护党的团结统一、有利于维护党的执政地位、有利于维护人民群众的利益。文革期间,无论是党规还是国法都被束之高阁,结果不仅党内比较混乱,国家的社会秩序也受到严重损害。十八大以后,以习近平同志为核心的党中央以转变作风为突破口,从严格执行“八项规定”入手,狠抓制度落实,其结果不仅党的团结统一得到了充分的维护,党在人民群众中的威信也得到较大程度提升。党和国家的发展历史充分证明,凡是党规国法得到较好执行的时期,党就比较团结统一,就能得到人民群众的真正拥护,国家的社会秩序也能得到很好维护;凡是党规国法无法得到较好执行的时期,管党治党就会出现宽松软现象,党组织就会涣散,党的团结统一就会受到损害,党就无法得到人民群众的拥护,而国家的社会秩序也会出现混乱。因此,要实现全面从严治党和全面依法治国,必须提高党规和国法的执行力。

进一步明确政策与法律的关系。《规定》明确党委主要负责人要“严格依法依规决策,落实党委法律顾问制度、公职律师制度,加强对党委文件、重大决策的合法合规性审查”。该规定明确了党的决策与法律的关系。决策因时而动、因地而异,稳定性较差;法律则不会因时、因地而出现太大的变化,具有较强的稳定性。法律旨在维护公共的、长期的社会秩序与利益,决策如果不在法律的范围内制定,盲目地追求片面的、短期的秩序与利益,则会有损法律的稳定性,有损公共的、长期的社会秩序与利益,最终损害党在人民群众中的威信。因此,党委主要负责人在主持党委会议以制定相关决策时,必须首先考虑宪法法律是如何规定的,而非上级党委的决策是如何规定的,只有在宪法法律规定的范围内,才能制定并执行相关决策。当然,如果法律的规定已经不适合社会经济的发展,那么此时,党委可以先行制定相关决策,但是不能立即执行,而是要支持人大及其常委会在该决策的指导下修改相关法律,当法律修改后,再执行决策和修改后的法律。这就需要在党委制定相关决策时,对决策的合法合规性进行审查;在有人对决策的合法合规性提出质疑时,对决策的合法合规性进行辩护。这就需要建立党委法律顾问制度、公职律师制度。

明确选人用人新导向。《规定》明确党委主要负责人“坚持重视法治素养和法治能力的用人导向,加强法治工作队伍建设和政法机关领导班子建设”。党的十八届四中全会指出,全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。要达此目标,必须以法治素养和法治能力作为选人用人导向,必须形成以具有法治思维的干部为主干的干部队伍。也就是说,今后在选人用人时,不仅要看推动经济发展的能力,还要看法治素养和法治能力,看是否具有法治思维。即便推动经济发展的能力再强,如果没有法治思维,没有法治素养和法治能力,也不能任用和提拔,相反,还要对其在推动经济发展中的违法违纪行为进行追责。这就要求领导干部在推动经济发展时,必须运用法治思维与法治方式,也就是前述所说,必须在宪法法律规定的范围内制定推动经济发展的政策,而不能超越宪法法律的规定。

突出强调维护司法权威。《规定》明确党委主要负责人“不得违规干预司法活动、插手具体案件处理”;政府主要负责人要“自觉维护司法权威,认真落实行政机关出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”。任何社会都需要有一个能够定纷止争的最终裁决者,唯有如此,才能确立并维护社会秩序。在法治社会,司法无疑应当承担此重任,承担守护社会正义的最后一道防线。习近平总书记明确提出要“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。按照宪法的规定,法院依照法律的规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。无论是党章还是宪法均规定,党必须在宪法法律的范围内活动,因此,党委主要负责人不得违规干预司法活动、插手具体案件处理。司法属于法治的重要组成部分,法治政府的建设目标要求政府必须接受司法监督,必须自觉维护司法权威,在行政诉讼案件中必须派出代表出庭应诉,必须尊重并执行法院作出的生效裁判。

强调责任性、问责性。《规定》明确党政主要负责人不履行或者不正确履行推进法治建设第一责任人职责的,则按照《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规予以问责。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》作为比《规定》位阶更高的党内法规,规定要形成“有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排”。《规定》则根据此要求,在明确党政主要负责人在推进法治建设过程中所承担的职责的同时,规定若党政主要负责人不履行或者不正确履行推进法治建设第一责任人职责的,要对其进行追责。而追责的依据则不仅包括党内法规,还包括国家法律法规。这就意味着若党政主要负责人不履行或者不正确履行推进法治建设第一责任人职责的,不仅会依据党内法规受到党内处分,还可能依据国家法律法规受到行政处分甚至刑罚。

总之,《规定》紧紧地抓住党政主要负责人这个“关键少数”,明确了党政主要负责人在履行推进法治建设过程中的地位、权限和责任,对协调推进全面从严治党和全面依法治国具有重要意义。

(作者:中国浦东干部学院中国特色社会主义研究院 张小帅)

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